政府投資項(xiàng)目是一個(gè)在我國(guó)改革開(kāi)放中出現(xiàn)的新的概念。隨著中央擴(kuò)大投資拉動(dòng)內(nèi)需政策的出臺(tái)，我國(guó)每年投入上千億資金用于道路、橋梁等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，投資規(guī)模的急劇擴(kuò)大，給投資管理帶來(lái)了新的考驗(yàn)。以下對(duì)政府投資項(xiàng)目現(xiàn)狀分析。
2017-2022年中國(guó)政府項(xiàng)目行業(yè)市場(chǎng)深度調(diào)研及投資戰(zhàn)略研究分析報(bào)告表明，政府投資建設(shè)項(xiàng)目前期工作的管理，是項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵，對(duì)項(xiàng)目的成功建設(shè)具有很大的影響。對(duì)于如何有效管理政府投資項(xiàng)目，我國(guó)政府一直都在進(jìn)行著探討和研究，并不斷改進(jìn)和完善其管理模式和實(shí)施途徑?，F(xiàn)從五點(diǎn)來(lái)分析政府投資項(xiàng)目現(xiàn)狀。
1.工程立項(xiàng)階段和設(shè)計(jì)階段造價(jià)控制薄弱。根據(jù)政府投資項(xiàng)目現(xiàn)狀權(quán)威統(tǒng)計(jì)資料分析，項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段影響造價(jià)的可能性為30%至75%，實(shí)施(施工)階段影響造價(jià)的可能性僅為5%至25%。所以,加強(qiáng)工程立項(xiàng)階段和設(shè)計(jì)階段的控制對(duì)工程造價(jià)的影響很大。然而,實(shí)際工作中造價(jià)管理的重點(diǎn)卻放在工程建造階段，只重視工程的承包價(jià)格、變更造價(jià)以及結(jié)算造價(jià)，不重視前期造價(jià)管理，如有些工程在立項(xiàng)階段缺乏科學(xué)的態(tài)度，把可行性研究變成可批性研究;有些工程投資估算不實(shí)，在資金沒(méi)著落的情況下急于上馬，編制虛假的工程概預(yù)算，搞釣魚(yú)工程;也有些工程在投資估算中未考慮動(dòng)態(tài)的調(diào)整因素;設(shè)計(jì)行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)和制約機(jī)制，掛靠設(shè)計(jì)、業(yè)余設(shè)計(jì)等不規(guī)范行為比較普遍，不少設(shè)計(jì)人員由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，圖紙?jiān)O(shè)計(jì)深度不夠，達(dá)不到施工圖設(shè)計(jì)的要求，缺、少、漏項(xiàng)目很多。此外，建設(shè)單位或是因?yàn)閷?duì)設(shè)計(jì)單位過(guò)分信任依賴，或是因?yàn)闆](méi)有對(duì)圖紙檢查和復(fù)核能力，在拿到圖紙后就進(jìn)行招投標(biāo)，且在施工時(shí)又發(fā)生了必須修改的許多事項(xiàng)，建設(shè)單位和設(shè)計(jì)單位不得不同意變更設(shè)計(jì)，造成投資超計(jì)劃。
由于放松了前期的工程造價(jià)管理，使得工程上馬后或因資金短缺或因圖紙不到位，造成工程干干停停，停停干干，既增加了浪費(fèi)，又使已投入的資金在較長(zhǎng)期限內(nèi)無(wú)法發(fā)揮效益。與之相反的還有一種極端表現(xiàn)是設(shè)計(jì)過(guò)于保守，增加工程項(xiàng)目的材料耗用量，增加了工程建設(shè)成本。部分政府投資項(xiàng)目的建設(shè)單位，為了降低設(shè)計(jì)收費(fèi)或照顧關(guān)系等原因，將工程項(xiàng)目委托給資質(zhì)等級(jí)較低的設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)，這種設(shè)計(jì)單位因規(guī)模較小，設(shè)計(jì)工種不齊，設(shè)計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，造成設(shè)計(jì)保守，增加工程項(xiàng)目的材料耗用量，增大工程建設(shè)成本。
2.超概(預(yù))算投資較為普遍。建設(shè)單位為爭(zhēng)取項(xiàng)目立項(xiàng)、少繳規(guī)費(fèi)，一般采取少報(bào)投資額的方式，而在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中提高裝飾標(biāo)準(zhǔn)，致使項(xiàng)目實(shí)施、竣工后超概(預(yù))算嚴(yán)重。此外，建設(shè)單位違反有關(guān)文件規(guī)定，要求設(shè)計(jì)單位擴(kuò)大規(guī)模和提高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，增大工程實(shí)際完成投資額，這部分增加的概算投資，建設(shè)單位又沒(méi)有報(bào)原審批部門予以批準(zhǔn)。
3.部分政府投資項(xiàng)目現(xiàn)狀無(wú)立項(xiàng)報(bào)建手續(xù)，更有甚者在未取得施工用地許可證就擅自動(dòng)工修建。
1.造價(jià)中介組織良秀不齊。近年來(lái)，從事工程造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、標(biāo)底編制等工作的中介組織發(fā)展很快，可是政府對(duì)這些中介組織沒(méi)能夠進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。一方面，中介組織對(duì)承擔(dān)的咨詢服務(wù)不負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也沒(méi)有完善的賠償制度和回避制度。另一方面，中介組織中個(gè)別從業(yè)人員素質(zhì)較差，在標(biāo)底編制過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生錯(cuò)算、漏算，對(duì)一些圖紙中已經(jīng)非常明確沒(méi)有必要暫定的大眾材料實(shí)行暫定。這就導(dǎo)致投標(biāo)報(bào)價(jià)中相當(dāng)一部分經(jīng)費(fèi)為暫定經(jīng)費(fèi)，不但造成投資失控，而且增加了竣工決算審計(jì)難度。
2.部分建設(shè)單位將必須依法進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零規(guī)避招標(biāo)。將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的一個(gè)項(xiàng)目化分為若干個(gè)小項(xiàng)目，簽訂多個(gè)施工合同，使施工單項(xiàng)合同估算價(jià)低于要求進(jìn)行招標(biāo)的政策底價(jià)，以規(guī)避施工招標(biāo);部分建設(shè)單位將應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行變通處理，從而采取邀請(qǐng)招標(biāo)的形式;部分建設(shè)單位違反基本建設(shè)程序，先進(jìn)場(chǎng)施工后招標(biāo)投標(biāo)，使招標(biāo)投標(biāo)成為一種形式。
3.個(gè)別施工企業(yè)出借法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書投標(biāo)。部分建設(shè)單位在工程施工招標(biāo)過(guò)程中，對(duì)投標(biāo)施工企業(yè)資質(zhì)等審查不嚴(yán)，有的建設(shè)單位純粹是“睜一只眼閉一只眼”，放任施工企業(yè)出借法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照、資質(zhì)證書投標(biāo)這種違法行為，比較常見(jiàn)的是，同一施工企業(yè)的相關(guān)人員分別代表幾家施工企業(yè)投標(biāo)，不管哪家施工企業(yè)中標(biāo)，最后中標(biāo)承建的實(shí)質(zhì)上都是一家施工企業(yè)。
4.重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)的未招標(biāo)。有關(guān)文件規(guī)定：“重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)，單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬(wàn)元以上的必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)”，但是在審計(jì)中我們發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位自行采購(gòu)的重要設(shè)備、材料，多數(shù)符合招標(biāo)條件卻未通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)，而是直接通過(guò)“詢價(jià)”方式采購(gòu)，姑且不論材料的質(zhì)量和價(jià)格的合理性，給審計(jì)正確計(jì)價(jià)也帶來(lái)了困難。
5.建設(shè)單位未經(jīng)總承包單位同意，任意肢解發(fā)包工程?！督ㄖā返诙臈l明確規(guī)定，“提倡對(duì)建筑工程實(shí)行總承包，禁止將建筑工程肢解發(fā)包”。可是，在實(shí)際工作中，存在任意肢解發(fā)包工程的現(xiàn)象，并將帶來(lái)以下問(wèn)題：一是給工程正確計(jì)價(jià)造成一定的困難;二是增大了工程建設(shè)成本，因?yàn)榘凑沼嘘P(guān)規(guī)定，如果建設(shè)單位將一個(gè)單位工程的一部分直接分包給另一施工企業(yè)，總包單位應(yīng)以該分部工程的定額直接費(fèi)或定額人工費(fèi)為基礎(chǔ)，向建設(shè)單位收取臨時(shí)設(shè)施費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)管理費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)、勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi);三是不利于工程質(zhì)量管理;四是肢解發(fā)包工程易滋生腐敗。
1.施工合同簽訂不規(guī)范。有的施工合同無(wú)視《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，不能嚴(yán)格按照招投標(biāo)文件簽訂合同;有的施工合同簽訂得草率馬虎，簽訂合同的主體資格審查不嚴(yán)，文字表述經(jīng)不起推敲，應(yīng)用費(fèi)率的標(biāo)準(zhǔn)與有關(guān)規(guī)定差距甚遠(yuǎn)。如某項(xiàng)目國(guó)家規(guī)定的甲供材料保管費(fèi)率為1%，但合同簽訂時(shí)卻提高到9%;有的合同沒(méi)有使用建設(shè)部推行的《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》，合同條款殘缺不全，對(duì)施工中發(fā)現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)因素處理辦法沒(méi)有約定，導(dǎo)致竣工決算時(shí)較難裁決;有的合同中簽訂的條款與招標(biāo)文件的原意背道而馳,前后矛盾，導(dǎo)致結(jié)算造價(jià)時(shí)陷于十分尷尬的境地。
2.隨意簽訂包干價(jià)合同，且合同其他條款簽訂不嚴(yán)肅，內(nèi)容含混不清、價(jià)格過(guò)高。我們?cè)趯徲?jì)中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，一些建施雙方在簽定工程承包合同確定合同價(jià)款時(shí)，部分建設(shè)單位在施工企業(yè)不規(guī)范的報(bào)價(jià)(揀中藥似)基礎(chǔ)上，同施工企業(yè)討價(jià)還價(jià)后，確定合同價(jià)款;有的在幾家施工企業(yè)不規(guī)范的報(bào)價(jià)基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)單加以比較，確定合同價(jià)款。
3.逃避監(jiān)督，合同生效?！秾徲?jì)法》明確規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”，而一些部門和單位為了逃避監(jiān)督，在簽定合同時(shí)，雙方惡意串通，將價(jià)款一次性簽死，使合同生效。審計(jì)部門在決算審計(jì)時(shí)只能審計(jì)變更部分。未變更的部分，依據(jù)《經(jīng)濟(jì)合同法》的相關(guān)規(guī)定，不宜再審。
1.建設(shè)單位自供材料(甲供材)價(jià)格高，影響審計(jì)定價(jià)。工程建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位供應(yīng)材料的現(xiàn)象非常普遍，加上很多建設(shè)單位缺乏專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)材料市場(chǎng)價(jià)格信息難以把握，致使甲供材價(jià)格普遍偏高，給事后審計(jì)計(jì)價(jià)取費(fèi)造成很大的困難。
2.建設(shè)單位認(rèn)定的“未計(jì)價(jià)材料”價(jià)格大大高于市場(chǎng)價(jià)?！拔从?jì)價(jià)材料”是指價(jià)格波動(dòng)較大，結(jié)算價(jià)格需要建設(shè)單位和施工企業(yè)共同認(rèn)定的材料。我們發(fā)現(xiàn)，政府投資項(xiàng)目“未計(jì)價(jià)材料”的認(rèn)定價(jià)格往往高于“當(dāng)時(shí)”“本地區(qū)”的市場(chǎng)價(jià)。
3.管理失控，現(xiàn)場(chǎng)簽證內(nèi)容失實(shí)。簽證，是指在施工圖紙上不能反映，但實(shí)際發(fā)生時(shí)需要現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)的施工內(nèi)容。政府投資項(xiàng)目較為普遍地存在：簽證內(nèi)容過(guò)多、簽證數(shù)量過(guò)大，出現(xiàn)認(rèn)定的工程量失實(shí)、價(jià)格高等問(wèn)題。
4.簽證人員缺乏職業(yè)道德和敬業(yè)精神。我們?cè)趯徲?jì)中發(fā)現(xiàn)有的工程簽證數(shù)量有出入，有的項(xiàng)目搞重復(fù)簽證;有的無(wú)中生有，實(shí)際并不存在或設(shè)計(jì)變更已取消，業(yè)主代表或監(jiān)理人員簽字時(shí)未仔細(xì)核實(shí);有的簽證缺乏詳細(xì)記錄，只簽多少工程量，而無(wú)具體圖示和尺寸;有的認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)材料不認(rèn)質(zhì)亂認(rèn)價(jià)，不寫明生產(chǎn)廠家、規(guī)格、型號(hào)，不作市場(chǎng)調(diào)查詢價(jià)，糊亂認(rèn)價(jià);有的建設(shè)單位代表和施工單位互相串通搞虛假簽證，抬高材料價(jià)格。
1.部分政府投資項(xiàng)目竣工后，無(wú)質(zhì)檢、竣工驗(yàn)收等就交付或投入使用。
2.違反規(guī)定虛列工程建設(shè)成本。我們發(fā)現(xiàn)，部分建設(shè)單位違反《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》(財(cái)基字[1998]4號(hào))有關(guān)規(guī)定，虛列工程建設(shè)成本、未經(jīng)批準(zhǔn)在工程建設(shè)成本中列支建設(shè)單位管理費(fèi)等。
各級(jí)政府投資項(xiàng)目現(xiàn)狀存在投向分散、運(yùn)作不規(guī)范、指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制不完善等問(wèn)題。新政的出臺(tái)，有利于“規(guī)范有序運(yùn)用政府投資項(xiàng)目方式推動(dòng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財(cái)政資金帶動(dòng)社會(huì)投資、培育市場(chǎng)需求、促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長(zhǎng)等作用，提高資源配置效率和財(cái)政資金使用效益，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。隨著政策逐步完善、各地投資限制進(jìn)一步放開(kāi)及管理水平存有差距等變化，政府引導(dǎo)項(xiàng)目商業(yè)模式有望得到進(jìn)一步延展豐富，例如發(fā)育投融資平臺(tái)、投資和代持服務(wù)、基金托管服務(wù)、資管平臺(tái)、多種組合增值服務(wù)等。
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